观韬解读 | 行政复议机关撤销已作出确有错误行政复议决定行为的分析
作者：田维茜 杨奉明
前言：《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》未就行政复议机关是否可撤销已作出的行政复议决定进行明确规定，但基于依法行政原则，行政复议机关应享有撤销已作出但确有错误行政复议决定的职权。同时，行政复议机关应审慎启动撤销行政复议决定程序，并履行事先告知等程序，以充分保障申请人、第三人合法权益。
一、行政复议机关撤销已作出行政复议决定职权的分析
《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》未就行政复议机关是否可撤销已作出的行政复议决定进行明确规定。
但根据依法行政原则，并参考《最高人民法院关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》（[2004]行他字第5号）“经研究认为：行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变。……”答复精神，行政复议机关应具有撤销已作出但确有错误行政复议决定的职权。
二、行政复议机关应审慎启动撤销行政复议决定程序
《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》关于“依法行政的基本要求”明确规定“诚实守信。……非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”，另外，《最高人民法院关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》（[2004]行他字第5号）亦强调“……因行政机关改变或者撤销其原行政行为给当事人造成损害的，行政机关应该承担相应的责任。”
笔者认为，行政复议决定属于行政机关作出的具体行政行为，在复议决定作出后即具有确定力、执行力、拘束力。为维护法律效力的稳定性，保障当事人的信赖利益，行政复议机关不应随意对行政复议决定进行撤销。另外，即使所撤销的行政复议决定确有错误，若该撤销行为对当事人造成损害，行政复议机关也需承担相应责任。
据此，行政复议机关应采取审慎态度，在确有必要的情形下启动撤销行政复议决定程序。
三、行政复议机关撤销行政复议决定的程序建议
法律、法规未就行政复议机关撤销行政复议决定应履行何种程序作出具体规定。
根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》关于“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”之规定，并参考司法实践相关案例，笔者建议，行政复议机关撤销行政复议决定应履行如下程序：
（一）履行事先告知程序
行政复议机关撤销行政复议决定前，应将具体事实、理由告知申请人、被申请人以及第三人，同时告知其享有陈述申辩的权利 ，并结合相关人员陈述申辩情况最终决定是否撤销行政复议决定。
（二）履行内部决策程序
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定”。
根据上述规定，行政复议机关拟撤销行政复议决定的，建议仍按前述规定履行内部决策程序。
（三）告知救济途径
需要明确的是，行政复议机关作出的行政复议决定与行政复议机关对行政复议决定作出的撤销决定为相互独立的行政行为 ，对该两类行政行为的权利救济途径并不完全相同。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。
但对于行政复议机关撤销已作出行政复议决定的行为，法律、法规未就申请人及第三人对该行为如何救济作出专门规定。笔者认为，鉴于该撤销行为属于行政机关作出的具体行政行为，为保障相关人员权益，行政复议机关决定撤销行政复议决定的，应告知申请人及第三人对该撤销决定享有的权利救济途径，允许相关人员通过行政复议及行政诉讼途径进行救济，即该行为应属于行政复议及行政诉讼受案范围。
此外，对该行为申请复议的期限应适用《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，即自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。对该行为提起行政诉讼的期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，即自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。
另需注意，基于救济途径及行使救济权利期限的区别。行政复议机关不应在一份文书中既撤销原行政复议决定又同时重新作出行政复议决定 ，以免导致申请人或第三人对该决定文书如何救济产生争议。
（四）撤销原行政复议决定与重新作出行政复议决定应具有先后性
行政复议机关应在撤销原行政复议决定文书作出并送达申请人、被申请人及第三人后，再向其送达重新作出的行政复议决定书，避免两份文书同时送达相关人员，被法院认定为程序不合法。
四、结语
虽然法律、法规未对行政复议机关自行撤销行政复议决定作出明确规定，但基于依法行政原则，行政复议机关应具备自行撤销已作出但确有错误的行政复议决定的职权，同时，为保障申请人、第三人合法权益，行政复议机关应审慎启动撤销程序，并严格履行事先告知，听取陈述申辩等程序。