观韬解读 | 《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》解读
作者 | 谭卫红 甄妮
2022年7月29日，为进一步加强企业集团财务公司监管，引导企业集团财务公司坚守主责主业，强化服务集团内部定位，防控金融风险，提升金融服务实体经济质效，中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）修订并发布《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。
一、《企业集团财务公司管理办法》修订背景
《企业集团财务公司管理办法》（以下简称《办法》）自2004年正式发布，2006年修订实施以来，通过明确财务公司功能定位、细化相关监管指标、加强经营风险控制等，对财务公司行业的稳健规范发展发挥了重要作用，为企业集团实施资金集约管理和服务实体经济发挥了积极作用，为持续推动金融业持续健康发展发挥了促进作用。但是随着经济金融形势的发展，财务公司作为我国金融体系的重要组成部分之一，其发展面临着一系列新问题、新挑战、新趋势，十多年前发布的《办法》已无法满足财务公司行业高质量发展的和持续有效强监管的现实需要。
首先，随着财务公司行业高质量发展成为新的发展方向，十余年前出台的《办法》相关规定已然存在滞后性。近年来，企业集团财务公司作为非银行金融机构，服务国内200余家大中型企业集团及其20多个重要产业，其发展更加注重高质量发展和服务实体经济、注重基本功能发挥和金融风险防控、注重服务效率与服务质量、注重融入集团战略和整合内外部金融资源，致力于财务公司行业转型升级，构建高质量发展体系，其治理和监管面临更高的要求和更严峻的挑战。而《办法》由于出台时间较早，在诸多方面如市场准入标准、对外开放政策、业务范围和监管要求等已明显不符合经济高质量发展要求。
其次，随着对包括财务公司在内的金融强监管、严监管成为新态势，《办法》已无法满足最新的金融监管要求。近年来，金融业强监管、严监管成为新趋势，监管机构针对监管实践中的新问题新情况制定并发布一系列规范性文件，旨在强化补齐监管短板，防止监管真空。例如，2022年7月8日，为进一步加强金融资产投资公司监管，中国银保监会制定发布《金融资产投资公司资本管理办法（试行）》，明确资本监管要求、并表资本监管范围等内容；2022年5月18日，为规范商业银行内控管理和风险管理，中国银保监会制定发布《商业银行预期信用损失法实施管理办法》，明确加强预期信用损失法监管，要求各级监管机构通过非现场监管、现场检查等方式对商业银行预期信用损失法管理情况进行监督，针对存在的问题采取相应监管措施，依法进行行政处罚；2019年1月，为预防洗钱和恐怖融资活动，中国银保监会制定发布《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，建立银行业反洗钱监管框架，要求银行业金融机构建立健全洗钱和恐怖融资风险管理体系，全面识别和评估自身面临的洗钱和恐怖融资风险，采取与风险相适应的政策和程序，同年12月，中国银保监会制定发布《关于进一步做好银行业保险业反洗钱和反恐怖融资工作的通知》，监管力度持续加大。
最后，随着财务公司经营业务风险外溢、集团经营风险传导等问题的日益突出，《办法》亟需对新形势下的风险防范作出回应。一方面，财务公司业务经营风险的凸显对行业监管提出更高的要求与挑战。近年来财务公司的业务风险尤其是票据套利及风险问题受到市场和机构的广泛关注，票据业务的违规环节逐步由交易端转移至承兑端、直贴端，存在客户准入和背景审查不严以及利用大量无真实贸易背景承兑、空转套利等主要违规问题。针对于此，2019年7月22日，中国银保监会发布《关于进一步加强企业集团财务公司票据业务监管的通知》，对财务公司提出严格审查贸易背景真实性、合理确定票据承兑业务规模、加强票据承兑保证金管理、强化票据承兑流动性管理、做好票据风险应急预案等要求。同年7月25日，北京银保监局发布《关于规范银行业金融机构票据业务的监管意见》，针对北京地区票据领域风险特征和违规现象、重点从资金审查、贸易背景审查、商业承兑汇票业务、高比例担保票据业务以及跨省异地票据业务五个方面强化规范整治。另一方面，企业集团经营风险传导至财务公司，严重影响财务公司整体行业声誉和外部形象。部分财务公司治理结构不完善、内部制度不健全、合规意识较欠缺、风险意识较薄弱，受制于集团、听命于集团、盲从于集团，自身独立性丧失，沦为集团对外融资工具，加速产业风险转化成金融风险，加之部分企业集团由于自身经营不善造成资金链断裂，影响财务公司整体稳健经营，造成较大的社会负面影响。
总而言之，高质量发展的新方向、强严监管的新趋势以及风险外扩的新形势都呼唤《办法》在新时代背景下的新修订，《征求意见稿》应时而生。
二、《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》主要内容
《征求意见稿》以坚持基本定位、强化风险管理、深化分类监管、扩大对外开放为修订原则，对《办法》进行了较大调整和修订。修订后的《征求意见稿》共7章62条，包括总则、机构设立及变更、业务范围、公司治理、监督管理、风险处置与市场退出、附则，重点在市场准入、业务范围、监管指标和公司治理等方面。本次修订的主要内容如下：
（一）提高市场准入标准，增强风险抵御能力
中国银保监会参照国家统计局公布的我国经济增长数据，对财务公司的市场准入标准进行了调整。
1. 调整申请设立财务公司的企业集团准入标准，提高相关指标
u 资产总额要求由50亿元调整至300亿元；
u 营业收入总额要求由40亿元调整至200亿元；
u 税前利润总额要求由2亿元调整至10亿元;
u 实收资本要求由8亿元调整至50亿元；
u 明确企业集团货币资金不低于50亿元、正常经营的成员单位数量不低于50家；
u 增加非金融企业作为控股股东须连续盈利3年以上、净资产率不低于40%、权益性投资比例不高于40%等条件。
2. 提高财务公司设立的准入门槛，细化相关规定
根据《征求意见稿》第七条，设立财务公司法人机构应当具备下列条件：（1）
确属集中管理企业集团资金的需要，经合理预测能够达到一定的业务规模；（2）有符合《中华人民共和国公司法》和银保监会规定的公司章程；（3）有符合规定条件的出资人；（4）注册资本为一次性实缴货币资本，最低限额为10亿元人民币或等值的可自由兑换货币，银保监会根据财务公司的发展情况和审慎监管的需要，可以调整财务公司注册资本金的最低限额；（5）有符合任职资格条件的董事、高级管理人员，并且在风险管理、资金管理、信贷管理、结算等关键岗位上至少各有1名具有3年以上相关金融从业经验的人员；（6）财务公司从业人员中从事金融或财务工作3年以上的人员应当不低于总人数的三分之二、5年以上的人员应当不低于总人数的三分之一，且至少引进1名具有5年以上银行业从业经验的高级管理人员；（7）建立了有效的公司治理、内部控制和风险管理体系；（8）建立了与业务经营和监管要求相适应的信息科技体系，具有支撑业务经营的必要、安全且合规的信息管理系统，具备保障业务持续运营的技术与措施；
（9）有与业务经营相适应的营业场所、安全防范措施和其他设施；（10）银保监会规章规定的其他审慎性条件。
较之《办法》而言，《征求意见稿》更加严格财务公司准入标准，细化相关标准规定，主要体现在：
（1）提高注册资本最低限额。《征求意见稿》将财务公司注册资本由须一次性实缴的1亿元货币调整为须一次性实缴的10亿元货币，以增强财务公司抵御风险的能力；
（2）增加明确关键岗位及从业人员比例。《征求意见稿》在风险管理、资金管理等作为关键岗位的基础上，增加明确信贷管理、结算作为关键岗位，同时明确在风险管理、资金管理、信贷管理、结算等关键岗位上至少各有1名具有3年以上相关金融从业经验的人员，取代了原《办法》中“规定比例的”“合格的专业人才”相对模糊的表述；
（3）强化财务公司从业人员经验要求。作为专业的非银行金融机构，财务公司人员从业经验至关重要，《征求意见稿》增加规定财务公司从业人员中从事金融或财务工作3年以上的人员应当不低于总人数的三分之二、5年以上的人员应当不低于总人数的三分之一，且至少引进1名具有5年以上银行业从业经验的高级管理人员，弥补了原《办法》中对于从业经验要求的缺失；
（4）增加信息科技体系建设要求。《征求意见稿》增加要求财务公司须建立了与业务经营和监管要求相适应的信息科技体系，具有支撑业务经营的必要、安全且合规的信息管理系统，具备保障业务持续运营的技术与措施。伴随金融与信息技术的深度融合，金融科技近年来备受关注，金融科技顶层设计不断完善。2022年1月，中国人民银行印发《金融科技发展规划(2022-2025年)》，要求健全安全高效的金融科技创新体系，搭建业务、技术、数据融合联动的一体化运营中台，建立智能化风控机制，全面激活数字化经营新动能。增加财务公司信息科技体系建设要求是在金融科技跨越式发展的当下推动财务公司信息化、数字化、智能化转型的必然要求，也是促进财务公司稳健经营与风险防范的有力保障。
3. 增加企业作为财务公司出资人的消极条件
《征求意见稿》第十三条还规定了企业不得作为财务公司出资人的情形，主要包括：
u 公司治理结构与机制存在明显缺陷；
u 股权关系不透明、不规范，关联交易异常；
u 核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多；
u 现金流量波动受经济景气影响较大；
u 资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平；
u 代他人持有财务公司股权；
u 被列为相关部门失信联合惩戒对象；
u 存在严重逃废债务行为；
u 提供虚假材料或者作不实声明；
u 因违法违规行为被金融监管部门或政府有关部门查处，造成恶劣影响；
u 其他对财务公司产生重大不利影响的情况。
总体来看，《征求意见稿》同步提高财务公司申请设立门槛，体现严格准入、优中选优的监管导向，旨在引导企业集团理性申设财务公司。
（二）扩大对外开放，落实对外开放政策要求
开放激发动力，开放带来活力。2021年中央经济工作会议强调，要“扩大高水平对外开放，推动制度型开放，落实好外资企业国民待遇，吸引更多跨国公司投资，推动重大外资项目加快落地”。《征求意见稿》积极贯彻落实对外开放的政策要求，在第十一条中明确外资跨国集团可直接设立财务公司，也可通过其在中国境内设立的外资投资性公司设立财务公司，外资财务公司的准入条件与中资机构一致。
同时，近年来，随着国家外汇管理局于2019年发布《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》（汇发〔2019〕7号）、中国人民银行人民银行于2014年和2015年分别发布《关于跨国企业集团开展跨境人民币资金集中运营业务有关事宜的通知》（银发〔2014〕324号）及《关于进一步便利跨国企业集团开展跨境双向人民币资金池业务的通知》（银发〔2015〕279号）等文件，我国已逐渐形成较为完整的外汇资金集中运营管理政策体系及不同的跨境资金监管体系。财务公司根据政策及监管要求，以跨境资金集中运营管理业务资质为着力点，结合其他外汇业务资质，实现收结汇、购付汇一体化操作链条，为成员单位提供结售汇、收付汇、跨境资金调剂等结算服务方案。在此图景下，《征求意见稿》将原《办法》中“ 财务公司不得从事离岸业务，除本办法第二十八条第二款业务外，不得从事任何形式的资金跨境业务”的规定修订为“财务公司不得从事除中国人民银行或国家外汇管理局政策规定之外的离岸业务或资金跨境业务”，进一步促进财务公司从国内服务走向境外服务，扩大对外开放。
（三）优化业务范围，强化主责主业与功能定位
为充分汲取高风险财务公司风险教训，防止财务公司沦为企业集团对外融资平台，本次《征求意见稿》优化了财务公司的业务范围，并拟对业务范围进行分级分类监管，以强化财务公司主责主业与功能定位，主要内容包括：
1. 取消部分非核心主营业务，严格限制财务公司的集团外融资
原《办法》中规定的财务公司“发行债券、股权投资、担保、信贷资产证券化、衍生产品交易、融资租赁、保险代理、委托投资”等业务由于未能为企业集团主业发展提供有效的金融服务和支持，由外部提供服务的成本更低、替代性更强，故在本次《征求意见稿》中予以取消或缩减，旨在强化财务公司资金来源和使用均在集团内部的定位，以为企业集团主业发展提供更有效的金融服务和支持。
2. 重新划分业务类别，对业务范围实施分级分类监管
本次《征求意见稿》对财务公司的业务范围重新进行类别划分，并实施分级分类监管。根据《征求意见稿》相关规定，财务公司业务范围可区分为开业即可开展的对内基础业务及须具备相关条件的的对外专项业务。
对内基础业务：开业即可经营，无需另行申请，主要围绕服务集团内部的存款、贷款以及结算相关业务，具体包括：吸收成员单位存款；办理成员单位贷款；
办理成员单位票据贴现；办理成员单位资金结算与收付；提供成员单位委托贷款、债券承销、非融资性保函、财务顾问、信用鉴证及咨询代理业务。
对外专项业务：具有一定风险外延性，故须具备相关条件，并另行向监管部门申请获批后方可开展。具体包括：从事同业拆借；办理成员单位票据承兑；办理成员单位产品买方信贷和消费信贷；从事固定收益类有价证券投资；银保监会批准的其他业务。
本次《征求意见稿》对于业务类型的划分较之《办法》而言，除取消部分非核心业务外，其变化主要体现在如下方面：
（1）将原属须经申请的债券承销业务调整为基础业务，无需额外申请；
（2）取消担保业务类型，仅可从事非融资性保函业务；
（3）将原属无需另行申请开展的同业拆借、票据承兑业务调整为对外专项业务，须经监管机构批准后方可从事；
（4）将原属需经申请的有价证券投资业务限定为“从事固定收益类有价证券投资”。
值得注意的是，《征求意见稿》删除了原《办法》中对于申请条件的规定，因此对于对外专项性业务的申请条件有待监管部门进一步发布配套规范性文件予以明确。
（四）增设监管指标，加强风险监测预警
为实现对财务公司风险的早发现、早预警、早处置，尤其是针对近年来个别财务公司违规开具无真实交易背景的票据及部分财务公司出现票据逾期违约等问题，《征求意见稿》在原《办法》及相关监管文件基础上，进一步明确增设监管红线指标，强化风险监测预警，具体包括：
u 资本充足率不低于银保监会的最低监管要求；
u 流动性比例不得低于25%；
u 贷款余额不得高于存款余额与实收资本的80%；
u 集团外负债总额不得超过资本净额；
u 票据承兑余额不得超过资产总额的15%；
u 票据承兑余额不得高于存放同业余额的3倍；
u 票据承兑和转贴现总额不得高于资本净额；
u 承兑汇票保证金余额不得超过存款总额的10%；
u 投资总额不得高于资本净额的70%；
u 固定资产净额不得高于资本净额的20%；
u 银保监会规定的其他监管指标。
《征求意见稿》拟通过增设新的监管指标、规范原有监测指标为监管指标、要求财务公司储备足够的流动性资产，控制财务公司对外业务总额等方式，进一步加强财务公司对外业务的风险识别、预警和处置，体现从严从紧的监管理念与导向。
（五）强化公司治理，凸显特色治理要求
针对部分财务公司收集团公司操控导致自身治理失效、法人独立性丧失等监管实践中发现的重大问题及风险，《征求意见稿》新增“公司治理”作为独立章节，旨在强化公司治理监管要求，提升法人独立性。《征求意见稿》依据《银行业监督管理法》《银行保险机构公司治理准则》等相关法规，增加具有财务公司特色的公司治理要求，具体包括：
1. 增加党建相关要求
《征求意见稿》明确提出，国有财务公司应当按照有关规定，将党建工作要求写入公司章程，落实党组织在公司治理结构中的法定地位，坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，将党的领导融入公司治理各个环节。同时民营财务公司要也按照党组织设置有关规定，建立党的组织机构，加强政治引领，建设先进企业文化，促进财务公司持续健康发展。
2. 明确治理架构及离任审计制度
《征求意见稿》提出，财务公司股东、董事、监事、高级管理人员应按照各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的原则行使权利、履行义务，维护财务公司合法权益，董事会应当下设风险管理委员会、审计委员会等专门委员会。财务公司应当保证配备的高级管理人员的职责分工符合适当分权和有效制衡原则。
同时，《征求意见稿》明确了董事长、高级管理人员的离任审计制度，在原《办法》规定应当由母公司依照有关规定进行离任审计的基础上，增加由“母公司聘请的外部审计机构进行离任审计”。
3. 建立健全科学完备的管理体系及制度机制
一方面，《征求意见稿》要求财务公司自身应当建立涵盖各项业务的全公司
范围风险管理体系、建立健全覆盖各个业务领域的信息管理系统、指标科学完备流程清晰规范的绩效考评机制、建立稳健的薪酬管理制度，设置合理的绩效薪酬延期支付和追索扣回机制等。另一方面，《征求意见稿》明确要求集团母公司应当建立符合财务公司特点的管理体系，明确财务公司在集团资金集中管理中的职责权限，在战略规划、经营计划、风险内控、用人机制、绩效考评、职工薪酬等方面，对财务公司实行差异化管理，支持财务公司更好地服务实体经济、防控金融风险。
4. 加强股东股权管理及关联交易管理
《征求意见稿》第三十条对财务公司股东股权管理及关联交易管理提出明确要求。
在加强股东股权管理方面，《征求意见稿》一方面明确要求财务公司重点关注股东行为，发现股东及其实际控制人存在涉及财务公司的违规行为时，应当及时采取措施防止违规情形加剧，并向银保监会派出机构报告。另一方面增加明确财务公司董事会的评估报告义务，财务公司董事会应当至少每年对主要股东情况进行评估，并及时向银保监会派出机构报送评估报告，评估事项包括主要股东资质情况、履行承诺事项情况、落实公司章程或协议条款情况以及遵守法律法规、监管规定情况等。
在加强关联交易管理方面，《征求意见稿》明确提出财务公司应制定完善关联交易管理制度，明确审批程序和标准、内外部审计监督、信息披露等内容，不得以任何方式协助成员单位通过关联交易套取资金，不得隐匿违规关联交易或通过关联交易隐匿资金真实去向、从事违法违规活动。
（六）强化股东监管，防范风险传导
鉴于企业集团和财务公司的高度关联性和风险传导性，《征求意见稿》增加了强化股东监管的相关措施，以强化向上延伸监管，防范集团产业风险。具体包括如下内容：
1. 强化股东义务，要求载入章程
根据《征求意见稿》第十四条，财务公司股东应当承担下列义务并在财务公司章程中载明：
u 遵守法律法规和监管规定；
u 以合法自有资金出资，不得使用委托资金、债务资金等非自有资金入股，不得虚假出资、循环出资、抽逃出资或者变相抽逃出资；
u 承诺不将所持有的财务公司股权质押或设立信托；
u 股东及其实际控制人应维护财务公司独立法人地位和经营管理自主权，不得滥用股东权利损害财务公司、其他股东及利益相关者的合法权益，不得干预财务公司董事会、高级管理层根据公司章程享有的决策权和管理权，不得越过董事会、高级管理层直接干预财务公司经营管理；
u 应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利；
u 不得将股东所享有的管理权，股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等各项权利委托他人行使；
u 集团母公司应当承担财务公司风险防范和化解的主体责任，应当建立有效的风险隔离机制，防止风险通过财务公司外溢；集团母公司及财务公司控股股东应当在必要时向财务公司补充资本；
u 财务公司发生风险事件或者重大违规行为的，股东应当配合监管机构开展调查和风险处置；
u 主要股东应当及时、准确、完整地向财务公司提供自身经营状况、财务信息、股权结构等信息；
u 对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害财务公司利益行为的股东，银保监会及其派出机构可以限制或禁止财务公司与其开展关联交易，限制其持有财务公司股权的限额等，并可限制其股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利。
《征求意见稿》拟通过明确及强化股东义务，强化股东监管，防止风险传导及外溢，维护金融稳定安全。
2. 增加所属企业集团报表数据及经营情况报送要求
《征求意见稿》调整了原《办法》的报表数据报送要求，增加明确财务公司除应按照监管规定和要求报送财务公司自身资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告外，还应当报送所属企业集团的上述资料，且财务公司所属企业集团及财务公司董事会均应对所提供报表、资料的真实性、准确性和完整性负责，替代了原《办法》中“财务公司的法定代表人应当对经其签署报送的上述报表的真实性承担责任”的规定。
3. 明确监管部门对股东的调查、询问及调阅权
《征求意见稿》明确规定，银保监会及其派出机构除有权依照有关程序和规
定对财务公司进行现场检查外，有权实地走访或调查财务公司股东经营情况、询问股东及相关人员、调阅资料，股东及相关人员有配合的义务。
（七）完善风险处置和退出机制，补齐制度短板
《征求意见稿》将原《办法》“整顿、接管及终止”章节调整为“风险处置与市场退出”章节，在原有内容上根据现实发展需要增加财务公司破产相关条款，以及制定恢复处置计划的相关内容，旨在补齐制度短板，例如《征求意见稿》提出，财务公司符合《中华人民共和国企业破产法》规定的破产情形的，经银保监会同意，财务公司或其债权人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。
（八）其他事项
除上述重大变更调整事项外，《征求意见稿》还包括如下调整变更事项：
1. 明确一家企业集团只能设立一家财务公司。虽然在2020年中国银保监会发布的《非银行金融机构行政许可事项实施办法》第十四条已明确提出一家企业集团只能设立一家财务公司，但实践中仍有由于重整、合并等因素造成的一家企业集团出现两家或多家财务公司的情形，本次《征求意见稿》对此予以再次明确。
2. 增加明确财务公司功能定位。《征求意见稿》对财务公司功能定位予以明确——依托企业集团、服务企业集团。
3. 删除财务公司相关行政许可程序和申请材料要求。《征求意见稿》删除了原《办法》中财务公司相关行政许可程序和申请材料要求，统一在《非银行金融机构行政许可事项实施办法》中予以明确，以突出监管重点，提高监管效率。
4. 增加术语定义阐释。《征求意见稿》在附则部分对“控股股东”、“主要股东”、“重大影响”、“银行业”等特定术语进行定义阐释，以明确具体含义，避免适用争议。
5. 调整监管机构名称。根据2018年3月发布的《国务院机构改革方案》，中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，合并为中国银行保险监督管理委员会。故本次《征求意见稿》与时俱进，将原“中国银行业监督管理委员会”调整为“中国银行保险监督管理委员会（银保监会）及/或其派出机构”。
三、《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》对财务公司的启示
此次《征求意见稿》是《办法》自2004年发布，2006年修订后迎来的首次重大修订，体现了监管机构对财务公司持续强监管、严监管的监管理念导向，为财务公司的内部公司治理、风控体系建设、合规体系建设等指明方向，值得财务公司及其工作人员的高度关注。鉴于《征求意见稿》对《办法》进行了较大调整，涉及财务公司业务范围、监管指标、公司治理等诸多方面，建议财务公司（1）关注业务范围调整变化，待正式办法发布后及时根据监管机构相关规定在“过渡期”内进行规范调整，梳理公司现有业务类型，及时修订相应内部业务制度规范，对于须申请从事的业务及时取得监管机构批准，避免因从事未经批准的业务受到相应处罚；（2）关注公司治理相关要求及报送义务要求，对照最新办法及时进行章程修订完善及规章制度体系搭建与配备，避免内部合规风险；（3）关注监管红线指标变化，针对自身监管指标数据做好风险监测、预警和防范，力求满足监管红线要求，防范金融风险。
四、《企业集团财务公司管理办法》新旧对比稿
为便于读者更加清晰直观的了解《征求意见稿》与《办法》的区别与变化，笔者对两个文件进行了梳理对比，制作了新旧对比稿如下（长按识别图中二维码获取)，供读者朋友学习参考。
