观韬解读 | 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的解读
作者：吕颖
审核：田卫华
行政赔偿作为国家赔偿的一种类型，其制度建立和完善在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法履行行政赔偿义务方面发挥着重要作用。自1994年《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）出台以来，最高人民法院于1997年发布了《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号，以下简称《97年司法解释》），对审理行政赔偿案件的若干问题作出了相关规定。时隔二十多年，《国家赔偿法》《行政诉讼法》都经过了两次修正，《民法典》侵权责任编对于我国的侵权责任体系作出了较大且全面的修改。结合多年来审理行政赔偿案件的司法实践，最高人民法院审判委员会会议通过《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，以下简称《行政赔偿司法解释》），全文共33条，严格落实《国家赔偿法》《行政诉讼法》的规定，借鉴《民法典》的精神，以解决实践中突出问题为导向，对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释，注重规范的针对性、准确性和实效性，有助于实质化解行政赔偿争议。
一、进一步明确行政赔偿范围和构成要件、界定行政赔偿诉讼受案范围
（一）明确将不作为和事实行为纳入行政赔偿范围
《国家赔偿法》第三条和第四条采用列举和概括的方式对行政赔偿范围予以规定，《行政赔偿司法解释》第一条对国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”明确包括“不履行法定职责行为”和“行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为”两种情形。“不履行法定职责行为”即为不作为行为，与作为的行政行为相对应。“不产生法律效果，但事实上损害……行为”即为行政事实行为，区别于具有意思表示的行政法律行为。
（二）确认了当事人提起行政赔偿诉讼以其主观认为侵害合法权益为前提
《国家赔偿法》第二条和第九条第二款为赔偿请求人设置了两种求偿途径，一是先向赔偿义务机关提出；二是在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《行政赔偿司法解释》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼。明确了原告提起行政赔偿之诉的前提为“其认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵害自己合法权益”，也就是说，只要当事人主观认为即可，极大畅通了当事人的求偿渠道。
（三）明确赔偿义务机关无论是否作出赔偿意思表示，均可为行政赔偿诉讼的起诉事由
《国家赔偿法》规定了赔偿请求人不服赔偿义务机关作出的不予赔偿决定、行政赔偿决定或者逾期不作出赔偿决定的，均可依法提起行政赔偿诉讼。《行政赔偿司法解释》第三条对以上规定的情形予以明确，这进一步厘清行政赔偿案件的受案范围和审理对象，有利于实质化解行政赔偿争议，避免行政赔偿程序空转。
（四）完善了行政赔偿构成要件
《行政赔偿司法解释》列举了人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求的情形，这也是人民法院审理行政赔偿诉讼的重要审查要点，即行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、原告主张的损害是否有事实根据、原告主张的损害与违法行政行为是否有因果关系、原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等。
（五）明确了行政行为被确认为违法的情形
《行政赔偿司法解释》规定了侵权的行政行为被确认为违法的两类情形：一是行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效；二是实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权。
二、明确行政赔偿诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利
（一）明确行政赔偿诉讼原告主体资格和继受主体
《行政赔偿司法解释》一方面明确了确定行政赔偿诉讼当事人地位的一般原则，即按照其在行政诉讼中的地位确定，并规定“行政诉讼与行政赔偿诉讼当事人不一致”的除外情形。另一方面参照《民法典》规定的侵权责任赔偿的请求权人，界定了行政赔偿诉讼原告资格的继受主体，一是死亡的受害公民的继承人和其他有扶养关系的人；二是支付死亡的受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人；三是有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织。
（二）行政赔偿诉讼被告资格
1.共同侵权行政机关为行政赔偿诉讼共同被告
参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第二十六条第二款规定中行政诉讼被告资格的内容，《行政赔偿司法解释》明确了共同侵权行政机关的共同被告资格，同时规定以原告起诉的机关为被告，未被起诉的追加为第三人，既能够保证案件的全面审查，又充分尊重了原告的权利。
2.“复议决定加重损害”的，复议机关与原行政行为机关为共同被告
《97年司法解释》第十八条虽然也明确了复议机关的复议决定加重损害的，复议机关具有被告资格，但仅限于只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，而且没有关于对原行政行为机关和复议机关都不服提起行政赔偿诉讼的被告资格的规定。《行政赔偿司法解释》弥补了这部分立法空白，既规定了复议机关作为行政赔偿诉讼共同被告的前提为“复议决定加重损害”，还规定了未被起诉的机关追加为第三人，有利于行政赔偿争议的解决。
3.申请强制执行的行政机关为行政赔偿诉讼的被告
《行政赔偿司法解释》第十条规定：行政机关依据行政诉讼法第九十七条的规定申请人民法院强制执行其行政行为，因据以强制执行的行政行为违法而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。
三、合理分配举证责任、科学界定行政赔偿责任、明确损害赔偿范畴
（一）原告的一般举证责任和被告举证责任（举证责任倒置）情形
《行政诉讼法》《国家赔偿法》对举证责任都进行了规定，《行政赔偿司法解释》进一步对行政赔偿举证责任进行了公平合理的分配，明确了原告对行政行为造成损害进行举证的一般原则。同时规定，被告承担举证责任的两种情形：一是因被告的原因导致原告无法举证的，采取举证责任倒置，由被告承担举证责任；二是赔偿义务机关对其行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力不存在因果关系承担举证责任。
（二）科学界定行政赔偿责任
1.明确共同侵权机关承担连带赔偿责任
参照《民法典》第一百七十八条、第一千一百六十八条和《行政诉讼法》第二十六条第四款中共同侵权承担连带责任的规定，《行政赔偿司法解释》明确了行政赔偿诉讼中，共同侵权机关对当事人合法权益实际损害应当承担连带赔偿责任。
2.划分分别侵权责任的三种情形
参照《民法典》第一千一百七十一条和第一千一百七十二条规定的分别侵权行为的责任分担，《行政赔偿司法解释》规定了两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害的责任承担分为连带赔偿责任、分别责任和平均责任三种情形。一是每个行政机关的违法行为都足以造成全部损害的，各个行政机关承担连带赔偿责任；二是两个以上行政机关根据其违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定各自承担相应的行政赔偿责任；三是难以确定两个以上行政机关赔偿责任大小的，平均承担责任。
3.第三人导致违法行为时的行政赔偿责任
参照《民法典》第一千一百六十五条和第一千一百七十五条中因第三人造成损害的侵权责任的规定，《行政赔偿司法解释》规定了第三人提供虚假材料导致违法行为时行政赔偿责任，根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小确定；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。
4.未尽法定义务的补充赔偿责任和侵权赔偿责任
参照《民法典》第一千一百九十八条规定的未尽安全保障义务的侵权责任承担内容，《行政赔偿司法解释》规定了行政机关未尽保护、监管、救助等法定义务时应当承担的补充赔偿责任和侵权赔偿责任，一是对因第三人行为造成损害，行政机关对其未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担补充赔偿责任；二是对因客观原因造成损害，行政机关对其不依法履行、拖延履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担侵权赔偿责任。
（三）明确损害赔偿范畴
1.明确人身损害“严重后果”的情形，完善精神损害赔偿规定
《国家赔偿法》规定了行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权，应当支付精神损害抚慰金的要件为“造成严重后果”。《行政赔偿司法解释》对“造成严重后果”的情形予以明确：（一）受害人被非法限制人身自由超过六个月；（二）受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾；（三）受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与违法行政行为存在关联；（四）受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与违法行政行为存在关联。并规定了可以认定为后果特别严重的情形：（一）受害人被限制人身自由十年以上；（二）受害人死亡；（三）受害人经鉴定为重伤或者残疾一至四级，且生活不能自理；（四）受害人经诊断、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级，生活不能自理，且与违法行政行为存在关联。
2.提高了财产损害的赔偿标准，充分保障赔偿请求人的合法权益
参照《民法典》第一千一百八十四条，《行政赔偿司法解释》适度提高了财产损害行政赔偿标准，明确财产损失按照损害发生时该财产的市场价格计算损失，市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补损失的，可以采用其他合理方式计算。违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。
3.细化部分法定赔偿项目的内容
《行政赔偿司法解释》对《国家赔偿法》第三十六条规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”和“直接损失”的项目包括的内容予以列举，明确了必要留守职工的工资、必须缴纳的税款、社会保险费、水电费、保管费、仓储费、承包费和合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等均属于经常性费用开支；明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴。且两个项目均设置了兜底条款，极大限度保护当事人的合法权益。
四、畅通行政赔偿诉讼程序，充分保障当事人的诉讼权利
（一）进一步解决了一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题，强化法院的释明义务
《行政赔偿司法解释》明确了提起行政赔偿诉讼的两种类型：单独提起和一并提起。一并提起的情形还分为起诉时一并、一审终结前一并和一审宣判前等情形，其中，一审宣判前提起行政赔偿诉讼是否准许由人民法院决定。
依据《国家赔偿法》相关规定，行政赔偿申请人在提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，人民法院在确认行政行为违法的同时，应当依法对行政赔偿请求一并作出实体裁判。《行政赔偿司法解释》规定“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。”这进一步解决了人民法院审理当事人一并提起行政赔偿诉讼的程序问题，有助于实质化解行政争议。
对于原告在第二审程序或者再审程序中提出行政赔偿请求的，人民法院可以组织各方调解；调解不成的，告知其另行起诉。此外，《行政赔偿司法解释》还强化了法院的释明义务，对于审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。既能够体现对当事人实体赔偿权益的充分保护，也能进一步提高行政赔偿诉讼的效率。
（二）完善了行政赔偿请求时效和行政赔偿诉讼的起诉期限
《行政赔偿司法解释》在《国家赔偿法》和《行政诉讼法》及其司法解释的基础上，进一步完善了行政赔偿请求时效和行政赔偿诉讼的起诉期限。具体内容如下：
第一，行政赔偿的请求时效。赔偿请求人应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请。
第二，行政赔偿诉讼的起诉期限。一是赔偿请求人不服赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定的，自赔偿义务机关作出决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。二是对于赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。三是赔偿请求人提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。四是赔偿请求人仅对行政复议决定中赔偿部分不服的，起诉期限为15日；行政复议机关未告知起诉期限的，自知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但最长不超过一年。
（三）明确了部分民事争议经当事人申请可以一并审理
《行政赔偿司法解释》依照《行政诉讼法》第六十一条第一款关于一并解决民事争议的规定，明确在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中，经当事人申请可以一并审理相关民事争议的，人民法院可以一并审理，进一步明确公私法赔偿诉讼的衔接问题，方便当事人诉讼。
五、明确了行政赔偿案件审判规则和裁判方式
（一）规定了主诉裁驳从诉一并裁驳规则
《行政赔偿司法解释》明确了行政行为案件作为主诉不符合起诉条件的，一并提起行政赔偿诉讼也不符合法定起诉条件，人民法院应当裁定不予立案，或者裁定驳回起诉，这有利于裁判尺度的统一，节约有限的司法资源。
（二）细化行政赔偿的履行方式、法院判决更具体明确
1.完善了精神损害赔偿的履行方式和法院判决方式
根据国家赔偿法关于行政赔偿精神损害的原则性规定，参照《民法典》第一百七十九条规定的民事责任承担方式，《行政赔偿司法解释》规定行政赔偿诉讼中可协商确定精神损害赔偿的履行方式，即消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金，实现了对当事人精神权益的合法保护。
2.完善了财产损失时的赔偿方式和法院判决方式
参照《民法典》第一百七十九条规定的民事责任承担方式，《行政赔偿司法解释》规定造成财产损害的赔偿方式为限期返还财产、恢复原状，否则限期支付赔偿金和相应的利息损失。对于能确定赔偿内容的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。通过对赔偿判决的明确和具体化，最大限度实现行政赔偿诉讼法实质化解行政争议的功能。