观韬解读 | 聚焦北京地方金融监管
——《北京市地方金融监督管理条例》解读
作者：赵慧媛
责编：赵志云 吕立秋
前言：
北京市人民代表大会常务委员会于2021年4月发布《北京市地方金融监督管理条例》（北京市第十五届人民代表大会常务委员会公告〔十五届〕第48号）（以下简称“《条例》”），《条例》于2021年7月1日起生效并施行。自此，针对北京地区的地方金融组织监管，不仅有北京市地方金融监督管理局的分类监管规范，还有法律效力层级更高的地方监管条例，对地方金融组织的监管将更加全面且有力。
《条例》作为北京地区首部地方金融监管统一立法规范，北京也成为全国第13个出台地方金融监管法规的省市。《条例》共六章五十七条，明确规定了“7+2+N”的监管对象以及行为规范、监管措施、风险防范及处置、法律责任等，细化监管要求，加强金融监管问责，在一定程度上统一了全市监管指标，进而推动北京地方金融监管制度的新变革，同时还解决了地方金融监管执法依据不足和尺度不一的问题，弥补非持牌机构的监管空白点。北京市地方金融组织将迎来强监管、严监管时代。
鉴于《条例》的施行对地方金融组织监管具有重要意义，本文将对《条例》的亮点内容进行重点解读。
一、确定地方金融监督管理部门的职责，明确监管使命
1、明确市区两级监管部门职责
早在2017年7月第五次全国金融工作会议之前，地方金融监管机构多以金融办名义出现。我国最早的地方金融办在上海设立，属于议事协调机构，不具有行政审批权，主要任务是联系配合一行三会和全国性金融机构在上海的工作。
2002年12月，北京市政府金融工作办公室成立，2005年，北京市政府金融工作办公室撤销，相关职能并入北京市国资委下属的金融处。2008年，中央开始对地方政府进行机构改革，各地金融办的机构职能、部门设置和人员编制方案得以解决并予以扩充。直至2009年3月30日，北京市政府金融工作办公室在全国率先改组为北京市金融工作局，属于政府组成部门，不再仅仅是议事协调机构和服务机构，还具有一定的金融监管和执法职权，资金来源也变为财政拨款。根据北京市金融工作局的三定方案，北京市金融工作局的主要职责包括贯彻落实国家关于金融方面的法律、法规、规章和政策；配合国家金融管理部门驻京机构做好货币政策落实及金融监管相关工作；研究拟订该市金融业发展规划和政策措施，并组织实施；负责小额贷款公司审批和监管工作；负责融资性担保机构设立、变更审批以及日常监管；承担集体改制企业上市的产权确认职责；承担市属金融机构和地方审批金融机构相应授权监管职责；指导、规范金融中介机构发展。
2017年7月，第五次全国金融工作会议确定在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则、地方实施监管的总体要求，赋予地方政府相关金融监管职责，并强化地方金融监管局负责“7+4”类机构和对“非法金融机构”“非法金融业务”领域进行属地监管与风险处置责任。自此，全国各地纷纷对照中央有关地方金融监管文件，启动组建地方金融监管部门及地方金融监管立法的工作。
2018年12月，根据《北京市机构改革实施方案》，北京将市金融工作局与市商务委员会的典当行、融资租赁公司、商业保理公司监管职责等整合，组建市地方金融监督管理局，作为市政府直属机构，加挂北京市地方金融监督管理局牌子，不再保留单设的市金融工作局，对外正式履行对地方金融组织的监管职责。各区县设置金融服务办公室，均属于各区县人民政府的组成部门，履行对辖区内金融组织的监管职责。
2、地方金融监督管理部门与中央金融监督管理部门之间的关系
在我国现行的“一委一行两会一局”金融监管格局中，正在从中央单一监管模式发展为中央为主地方为辅双层监管模式。国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）负责统筹我国金融监管体制改革工作，协调各金融监管机构之间的职能分工；金融委办公室设在中国人民银行，中国人民银行负责宏观审慎管理、基础法律法规体系建立，并接受金融委办公室的统筹协调；银保监会和证监会则侧重于微观审慎监管和行为监管职能，并负责制定小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等其他地方金融组织的监管制度；地方金融监管局则在金融委和各监管机构的统一指导下，具体执行对地方金融组织的监管，维护属地区域内金融稳定，充当了监管补充和错位监管的角色。
对地方金融监管局而言，金融委、人民银行、银保监会、证监会属中央金融监管机构。市金融监督管理局、区县金融办均隶属于地方人民政府，人民银行、银保监会、证监会与市金融监督管理局、区县金融办没有行政上的隶属关系。
《条例》根据2017年第五次全国金融工作会议的要求，坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化了属地风险处置责任。第七条、第九条、第三十八条均规定了北京市及各区县金融监管部门负责本地区地方金融组织的监管，并负责与中央金融管理部门在京分支机构、派出机构的协同和联系。
2020年1月，国务院金融稳定发展委员会办公室印发《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，规定在各省（区、市）建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。金融委办公室地方协调机制设在人民银行省级分支机构，由其主要负责同志担任召集人，银保监会、证监会、外汇管理局省级派出机构、省级地方金融监管部门主要负责同志以及省级发展改革部门、财政部门负责同志为成员。旨在中央和地方相互支持配合，形成监管合力，共同营造良好的金融环境，防止中央与地方间的监管重叠与监管空白。
但中央及地方金融监管部门如何进行协同和联系，现行法律法规并无明确规定，协同共享机制尚未完全细化和落于实践，仍有待于出台协同监管细则，以提升监管能力和效能，构建“纵向到底、横向到边”的金融监管体系，实现金融机构的治理结构、运营情况、风险情况等系统化、穿透式监管，确保掌握风险、化解风险，避免系统性金融风险。
二、明确监管对象为“7+2+N”类
《条例》第二条规定，本条例所称地方金融组织，是指国家授权由地方实施监督管理的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、地方交易场所以及国家授权地方监督管理的其他金融组织。第五十六条规定，开展信用互助的农民专业合作社开展地方金融业务活动的，适用本条例有关规定。
《条例》第二条和第五十六条明确了纳入监管的地方金融组织范围，分为“7+2+N”类，具体如下：
1、7类：地方实施监督管理的典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场
监管对象 | 监管依据 | 内容 |
融资租赁公司 商业保理公司 典当行 | 《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》（商办流通函〔2018〕165号） | 商务部已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会（以下称银保监会），自4月20日起，有关职责由银保监会履行。 |
《融资租赁公司监督管理暂行办法》（银保监发〔2020〕22号） | 第三十一条 省级人民政府负责制定促进本地区融资租赁行业发展的政策措施，对融资租赁公司实施监督管理，处置融资租赁公司风险。省级地方金融监管部门具体负责对本地区融资租赁公司的监督管理。 |
《中国银保监会办公厅关于加强商业保理企业监督管理的通知》 | （十九）银保监会负责制定商业保理企业业务经营和监管规则。各省（区、市）人民政府负责对辖内商业保理企业实施监督管理。各金融监管局具体负责统一归口监管。除新设审批和行政处罚外，各金融监管局可授权省级以下地方金融监管部门负责其他监管工作。建立专职监管员制度，专职监管员的人数、能力要与被监管对象数量相匹配。 |
《中国银保监会办公厅关于加强典当行监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕38号） | （十三）压实各方责任。各省级人民政府负责对辖内典当行实施监管，地方金融监管部门具体落实。省级地方金融监管部门可委托地市级、县区级地方金融监管部门负责非现场监管、现场检查、年审等部分监管工作。同时，建立专职监管员制度，专职监管员的人数、能力要与被监管对象数量相匹配。 |
地方资产管理公司 | 《中国银保监会办公厅关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》（银保监办发〔2019〕153号） | 第一条 各省（区、市）人民政府地方金融监管部门应从实际出发，严格标准，规范流程，把好市场入口和市场出口两道关，促进地方资产管理公司健康发展。 |
小额贷款公司 | 《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号） | 第三条 省（自治区、直辖市）人民政府负责对辖内小额贷款公司进行监管和风险处置，地方金融监管部门具体落实。 |
融资担保公司 | 《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号） | 第四条 省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下称监督管理部门）负责对本地区融资担保公司的监督管理。 |
区域性股权市场 | 《区域性股权市场监督管理试行办法》（中国证券监督管理委员会令第132号） | 第五条第二款 省级人民政府指定地方金融监管部门承担对区域性股权市场的日常监督管理职责，依法查处违法违规行为，组织开展风险防范、处置工作。 |
2、2类：地方交易场所和农民专业合作社
对于农民专业合作社实施的为产品监管，而非机构监管。
3、N类：其他金融组织
2017年第五次全国金融工作会议确定“7+4”类地方金融组织由地方金融局负责监管，2020年6月8日、9月30日分别发布的《北京市地方金融监督管理条例（征求意见稿）》、《北京市地方金融监督管理条例（草案）》规定的监管对象也为“7+4”类，即以小贷公司为代表的典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场等7类，以及地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、区域性投资公司4类。《条例》最终未将区域性投资公司、社会众筹机构纳入监管范围。
当前对于区域性投资公司、社会众筹机构，中央金融监管部门尚未出台比较明确的监管规定。特别对于区域性投资公司，目前对区域性投资公司是否为“投资公司”的界定尚未完全明确，且因投资公司数量过多，通过立法予以统一监管还需要一定的时间。为避免中央金融监管部门对监管范围的变化，《条例》对监管范围最终持动态调整态度，即通过第二条第三款中的“以及国家授权地方监督管理的其他金融组织”为将来规范区域性投资公司和社会众筹机构提供了监管依据。
三、未经批准不得设立地方金融组织
《条例》第十一条规定了地方金融组织的设立条件，并且规定对于符合设立条件的，市地方金融监督管理部门应当依法按照程序颁发经营许可证或者其他审批文件，着重强调了地方金融组织必须持牌经营，任何单位或者个人未经批准不得设立地方金融组织，不得从事或者变相从事地方金融组织的业务活动。
地方金融组织的设立条件主要为：（一）有从事业务所要求的注册资本、固定场所、设备设施；（二）有符合条件的股东或者发起人；（三）有符合国家规定任职条件的董事、监事、高级管理人员和其他人员；（四）有健全的公司治理结构，内部控制和风险管理制度；（五）法律、行政法规和国家规定的其他条件。
不同类型地方金融组织的许可办法由市地方金融监管部门制定，地方金融组织除需满足上述基本的设立条件以外，还需遵守特殊的许可准入条件，如均要求企业名称中必须包含相应业务的名称，且注册资金必须一次性实缴到位。北京市已经印发了《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》、《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》、《北京市典当行监督管理指引（试行）》、《北京市地方资产管理公司监督管理指引（试行）》等，明确了对商业保理公司、融资租赁公司、典当行以及地方资产管理公司等机构的许可准入条件。具体设立条件总结如下：
四、明确审批、备案事项
《条例》区分了地方金融组织需要经过审批和备案的事项。
1、审批事项
地方金融组织下列事项应当经市地方金融监督管理部门审批：（一）合并、分立；（二）变更注册资本；（三）变更业务范围、营业区域等；（四）变更交易规则、交易品种；（五）变更持股5%以上的股东，变更董事、监事、高级管理人员；（六）设立分支机构。
但在《条例》出台前，中央金融监管部门及北京市地方金融监督管理局分别就典当、商业保理、融资租赁、融资担保、小额贷款等变更审批事项进行了相关规定，关于审批事项范围主要存在如下区别：
2、备案事项
地方金融组织下列事项应当向市地方金融监督管理部门备案：（一）变更名称；（二）变更住所或者主要经营场所；（三）市地方金融监督管理部门规定的其他备案事项。但其中“主要经营场所”可能在实践认定中面临不确定性。如地方金融组织在北京市内有多家办公地，如何认定“主要经营场所”？如何认定属地履行监管职责的区县金融办？相应认定标准仍需监管部门进一步明确。
五、明确合法使用名称
《条例》第十五条规定，地方金融组织应当使用经登记的名称。未经登记，不得在名称和经营范围中使用小额贷款、融资担保、股权交易、典当、融资租赁、商业保理、资产管理、交易所(中心)等显示金融业务活动特征的字样。
2020年12月16日，国家发展改革委、商务部发布的《市场准入负面清单（2020年版）》也明确规定，非金融机构在注册名称和经营范围中原则上不得使用“融资租赁”、“商业保理”、“小额贷款”等字样，禁止违规开展金融相关经营活动。
六、明确业务红线
《条例》将地方金融组织的业务红线简化为两条：
第一，第十二条规定地方金融组织不得超越经营范围从事金融业务活动，不得出租、出借或者变相出租、出借金融业务活动经营许可证或者其他审批文件；
第二，第十六条规定地方金融组织不得从事非法集资、洗钱等法律、行政法规，以及国家和本市规定禁止开展的业务或者活动。
与征求意见稿相比，《条例》并未将违法发放贷款等行为列入禁止范围，但这并不意味着地方金融组织就可从事发放贷款的业务。地方金融组织在遵守《条例》的同时，还需遵守其各自领域的特殊监管红线，如《北京市典当行监督管理指引（试行）》、《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》和《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》[1]中均已明确规定地方金融组织不得从事吸收或变相吸收存款、发放贷款、受托发放贷款等金融业务，故《条例》未再对此进行重申。
七、明确发生风险事件的报告义务
《条例》明确了发生何种风险事件时地方金融组织应及时向地方金融监督管理部门报告。第十七条规定，地方金融组织在发生重大待决诉讼或者仲裁、接受刑事调查、重大负面舆情以及群体性事件等风险事件时，应当立即启动风险应急预案，及时采取应对处置措施，并在事件发生后二十四小时内向地方金融监督管理部门报告。
八、划定营销宣传底线，进行合理营销宣传
《条例》第二十一条总结归纳了地方金融组织开展营销宣传的底线，即不得超过经营范围以及采用虚假、欺诈、隐瞒、引人误解等方式进行宣传。并且，《条例》第二十条明确地方金融组织向金融消费者提供金融产品或服务时，应当了解金融消费者的风险承受能力，如实、充分提示可能影响金融消费者决策的信息、金融产品或者金融服务的性质和风险，必要时签署风险提示书，依法保障金融消费者知情、自主选择等权益。
对于违反第二十一条要求，未依法保障金融消费者知情、自主选择等权益的行为，市地方金融监督管理部门可以对地方金融组织采取责令限期改正、没收违法所得，罚款等处罚措施。
九、明确退出机制
《条例》第二十二条规定了地方金融组织的退出机制。
首先，地方金融组织解散，应当成立清算组进行清算，并对未到期债务及相关责任承接等作出明确安排。
其次，地方金融组织解散、不再从事相关金融业务活动或者被依法宣告破产的，需注销经营许可证。
最后，《条例》明确了地方金融组织的控股股东或者实际控制人的责任，即控股股东或实际控制人可以出具书面承诺，在组织解散或者不再从事金融业务活动后，承担未清偿的债务。一旦地方金融组织解散清算，剩余未清偿的债务由股东或实际控制人承担，一方面解决了金融消费者的后顾之忧，最大限度的维护金融消费者的合法权益，避免权益主张无门；另一方面也能增强控股股东和实际控制人的风险责任意识，不得以解散为通道规避和逃避其股东责任。
十、监管措施
1、监督检查
地方金融监督管理部门对地方金融组织的监督检查措施，可以采取现场检查和非现场监管、监管谈话等方式。
现场检查—《条例》第二十七条 | 非现场监管—《条例》第二十八条 | 监管谈话—《条例》第三十条 |
1、进入地方金融组织及相关单位经营活动场所进行检查； 2、询问地方金融组织负责人及相关工作人员，要求其对检查事项作出说明； 3、检查地方金融组织电子计算机业务数据系统等； 4、调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料、电子数据等，对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料和电子计算机业务数据系统、电子设备等予以封存。 | 1、经营情况报告、财务报告、审计报告等文件和资料； 2、影响或者可能影响经营管理、财务状况、风险控制或者资产安全等重大事项的报告及其处置情况等资料； 3、国家和本市规定的其他材料。 | 地方金融监督管理部门根据监督管理的规定，可以对地方金融组织的法定代表人、董事、监事和高级管理人员，以及控股股东、实际控制人等进行监管谈话。相关人员应当按照要求接受监管谈话，不得拒绝或者拖延，并如实回答监管谈话事项。 |
2、监管措施
《条例》第三十一条、第三十二条、第三十三条规定，监管部门可视地方金融组织存在的违法违规行为的恶劣程度，分别采取相应监管措施：
违法违规情节 | 监管措施 |
一般违法违规行为 | 出具警示函，责令限期改正 |
重大金融风险隐患，且严重损害金融消费者合法权益 | 区别情形采取措施，必要时向社会进行风险提示： 1、责令暂停部分业务、停止批准开办新业务； 2、暂停批准设立分支机构； 3、责令调整董事、监事和高级管理人员或者限制其权利； 4、暂停审批变更董事、监事和高级管理人员； 5、限制重大资产处置； 6、责令其暂停控股股东转让股权或者限制实际控制人、有关股东的权利； 7、责令暂停或者限制向股东、相关人员分配利润或者其他利益； 8、法律、行政法规以及国家规定的其他措施。 |
重大金融风险或存在严重违法情形 | 对其经营活动场所、设施、财物予以查封、扣押 |
涉嫌转移或隐匿违法资金 | 请求其他职能部门协助采取冻结资金账户的措施 |
相较于其他省市的监管条例，《条例》新增了限制重大资产处置、暂停控股股东转让股权、暂停分配利润等措施，监管措施更为强硬。
十一、风险监测预警与风险处置
《条例》第四章规定了市、区金融监督管理部门应联合各政府组成部门加强金融风险监测，综合运用现代信息技术手段，建立金融风险监测预警平台，同时在合作中注重分工，各部门各司其职。在风险处置方面，各部门亦应分工配合，采取措施防范金融风险。
十二、强化处罚力度，建立“双罚”机制
《条例》第五十五条规定了“双罚”机制，市地方金融监督管理部门依据本《条例》对地方金融组织给予行政处罚的，根据具体情形，可以同时对负有直接责任的法定代表人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予行政处罚。
在处罚力度上，《条例》与其他省市发布的监管条例采取一致的态度，即视情形对地方金融组织及负责人、高管人员等一并处罚，加大了处罚力度，强化威慑力度。
《北京市地方金融监督管理条例》的出台与施行，完善了北京市地方金融监督管理体系，进一步强化了对北京地区地方金融组织的监管，并且明确了监管思路、统一了监管尺度，地方金融组织将在全面、严格的监管下获得更加合理且规范化的发展。
[1] 《北京市典当行监督管理指引（试行）》第三十一条：“典当行不得经营下列业务或有下列行为：（六）集资、吸收存款或变相吸收存款；（七）发放信用贷款；”《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》第二十三条：“融资租赁公司应当坚守法律法规底线：（一）不得从事吸收或变相吸收存款、发放贷款、受托发放贷款等金融业务；”《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》第十八条：“商业保理公司不得有下列行为或经营下列业务：（一）吸收或变相吸收公众存款；（三）发放或受托发放贷款；”