观韬解读 | 《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号）文件解读
作者 | 张楠楠
责编 | 李楷
2020年3月26日，最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）。《被告资格规定》于2021年2月22日最高人民法院审判委员会第1832次会议讨论通过，并将于2021年4月1日施行。
一、出台背景
根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条第（一）项规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。
司法实践中，一些地方的法院对于行政诉讼第二十六条第一款规定的“谁行为、谁被告”的被告确定原则把握不准确，一些当事人为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告。如果行政诉讼被告确定不准确，人民法院将裁定驳回起诉，当事人不服还要通过二审法院终审，事实上也导致当事人的实体权益无法进行实体审理，影响了当事人通过诉讼程序获得救济的及时行和有效性。据此，《被告资格规定》对行政诉讼法规定的“谁行为、谁被告”的原则作了重申，进一步强化对当事人合法权利的保护，推动行政纠纷实质性化解。
二、内容解读
《被告资格规定》是根据2014年行政诉讼法修改以来的司法实践的经验和总结，针对内部指导、违法建筑实施强制拆除、集体土地征收中强制拆除房屋、国有土地上房屋征收与补偿决定、申请履行法定职责或者给付义务、不动产登记和信息公开等6个领域中的模糊情形，明确了行政诉讼被告的认定，使行政诉讼管辖更加精细化。具体分条内容及解读如下：
第一条 法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。
【目的】明确法定具体职能部门经县级以上地方人民政府指导后作出行政行为情形下被告资格的确定规则。
【解读】本条坚持权责法定的组织原则，厘清县级以上人民政府及其职能部门之间的关系。
从行政组织原理看，县级以上各级人民政府对其职能部门具有领导权和监督权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”因此，虽然各级政府及其职能部门都被作为行政主体看待，但是两者的法律地位和职权并不相同，地方政府是一般行政机关，其管理地方的全部行政事务，职能部门是专业性机构，在特定范围内履行管理权。
《被告资格规定》明确了县级以上人民政府的指示、指导、指令不能等同于作出具体的行政决定，不能作为被诉的行政行为。
第二条 县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。
【目的】明确强制拆除情形下被告资格的确定规则。
【解读】《城乡规划法》第68条规定的“责成”属于县级以上政府根据当地实际作出，要求有关部门实施强制拆除违法建筑等措施的行政命令。但由于没有明确的实施细则，实践中对县级以上政府应如何行使该项权力，以及县级以上政府与被责成部门在实施强制拆除等措施过程中的法律关系并不明确。而且对于应如何理解“责成”的含义，以及被责成部门是否为强制拆除等措施的实施主体，实践中存在较大分歧:一是认为属于法律授予县级以上地方人民政府行使强制拆除等措施的权力，被责成部门应当以县级以上地方人民政府的名义实施强制拆除等行为;二是认为属于县级以上地方人民政府对被责成部门的内部行政命令行为，被责成部门应以本机关的名义实施强制拆除等行为，即实施强制拆除等措施的主体是被责成的部门;三是认为属于县级以上地方人民政府与被责成部门共同实施的行政行为。
从作出主体和法律规范层面而言，县级以上地方人民政府作出的“责成”决定与被责成部门的强制拆除行为属于两个不同的行政行为，正如法院作出准予拆除的裁定与政府实施拆除的行为属于两个不同的行为一样。
关于强制拆除主体的认定问题，通常情况下，行政机关作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，应以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。没有强制拆除决定书的，应以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告，有利于强化“谁行为谁被告谁负责”。
第三条第一款 公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。
【目的】明确集体土地征收中的强制拆除被告资格的确定规则。
【解读 】根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，一般情况下，县级以上地方人民政府系征地主体，县级以上地方人民政府土地行政主管部门作为征地实施主体，负责组织实施安置补偿等征收实施工作。在具体工作中，也存在县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府土地行政主管部门将部分事务性工作交由乡（镇）人民政府负责的情况。
在实践中，存在着大量的以县级以上地方人民政府为征地主体，在县级以上地方人民政府并未具体实施强制拆除行为的情况下，为提高管辖级别将县级以上地方人民政府作为被告。
有鉴于此，《被告资格规定》以强制拆除决定作为一种事实行为，将其与征地行为进行区分，符合《行政诉讼法》第二十六条确定的“谁行为谁被告谁负责”的原则。
第三条第二款 县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。
【目的】明确已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定的强制拆除房屋被诉行政行为被告资格的确定规则。
【解读】《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由县级以上地方人民政府作出；征收补偿方案由县级以上地方人民政府论证、公布并修改；被征收人由县级以上地方人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由县级以上地方人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，县级以上地方人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体。但在实际工作中，往往由房屋征收部门具体实施征收工作，同时亦存在大量由房屋征收部门实施强制拆除房屋行为的情况。
据此，《被告资格规定》依据《行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，同时回应实践中存在的由房屋征收部门实施强制拆除房屋行为的普遍情况，既符合“谁行为谁被告谁负责”的原则，亦强化了房屋征收部门的征拆责任。
第四条 公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。
【目的】明确县级以上地方人民政府将职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权的履责申请转送法定下级人民政府或者相应职能部门情形下被告资格的确定规则。
【解读】不履行法定职责指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行时，不予答复、拖延履行或拒绝履行。故公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当向具有相应职权作出相应行政行为的行政机关提出。
行政行为应当以明确的法律依据为基础，法律、法规、规章对县级以上人民政府及各职能部门的职能范围均有明确规定，《被告资格规定》在前述法理基础上强调法定职权是行政机关履职的必要条件，公民、法人或者其他组织申请履行法定职责或者给付义务的应向相应的职能部门申请，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，亦应以下级人民政府或者该职能部门为被告。
第五条 县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。
公民、法人或者其他组织对《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上地方人民政府作出的不动产登记行为不服提起诉讼的，以继续行使其职权的不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。
【目的】明确涉不动产登记案件中被告资格的确定规则。
【解读】行政诉讼法第二条第二款规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政行为可以是行政机关作出的，也可以是法律、法规、规章授权的组织作出的。国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第七条对不动产登记机构的法定职权作了规定。《不动产登记暂行条例》实施后，规定由县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。
《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。不动产登记的法定职权由县级以上地方人民政府转移至不动产登记机关，被告资格应当由继续行使不动产登记职权的不动产登记机关承接。
应当注意的是，各地落实不动产统一登记的具体时间不同，《被告资格规定》统一了涉不动产登记案件的被告资格确定问题，不再以不动产登记法定职权实际转移的时间或《不动产登记暂行条例》的实施时间来确定被告资格转移的具体时间确定被告。
第六条 县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。
【目的】明确政府信息公开工作中的被告资格的确定规则。
【解读】《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定县级以上地方人民政府部门应指定政府信息公开工作机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，并对政府信息公开工作机构的法定职能作了规定。据此，县级以上地方人民政府可指定政府信息公开工作机构负责信息公开日常工作。
县级以上地方人民政府可以单独设置专门的政府信息公开工作机构。实践中，绝大多数行政机关将政府信息公开工作机构设在办公厅（室），其中，一些行政机关设置了专门的工作机构，一些行政机关则没有设置专门的工作机构，由承担相近职责的工作机构一并承担政府信息公开工作职责，如档案工作机构、电子政务工作机构等。但需要注意的是，按照诉讼法的一般原理，以自己的名义所作的政府信息公开行为的指定机构作为被告，需具备独立诉讼主体资格。
第七条 被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。
【目的】明确人民法院的释明义务。
【解读】本条重点针对公民、法人或者其他组织在行政诉讼中，一味地通过把县级以上地方人民政府列为被告而提升诉讼管辖级别的现象，人民法院在诉讼程序中积极进行指导、释明，并对经释明仍不变更的通过不予立案或移送有管辖权的人民法院形式引导行政纠纷进入实质化处理，让诉讼管辖趋向正常化、平衡化。
第八条 本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。
【解读】确定《被告资格规定》的生效时间。
责编简介：李楷律师，观韬中茂成都办公室合伙人，观韬中茂成都办公室诉讼仲裁业务线负责人。执业以来，为机关事业单位及大型国有企业、外资企业提供常年和专项法律服务。代理民事诉讼、仲裁、行政诉讼、行政复议等诉讼仲裁服务数百件。在诉讼仲裁、行政法律事务、劳动法、公司及房地产法律事务等争端解决具有丰富经验。
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作者简介：张楠楠，四川大学国际法学专业法学硕士。主要业务领域包括：行政法律事务、证券基金法律事务，主要业绩包括为行政机关及企事业单位提供行政法相关法律服务。
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