《电影产业促进法》解读
2015年9月1日，第十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议了《中华人民共和国电影产业促进法（草案）》，并将《中华人民共和国电影产业促进法（草案）》（以下简称“征求意见稿”）在中国人大网公布，向社会公开征求意见。
经过一年多的广泛征求意见及讨论，2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《电影产业促进法》（以下简称“电影产业促进法”）。电影产业促进法将于2017年3月1日起开始实施。
作为我国文化产业领域的第一部法律，电影产业促进法将对整个文化产业的发展产生长期深远的影响，作为电影产业的促进法，该法更多集中在对电影产业的鼓励、保护与促进、发展上，如放松、放宽对电影的审批，鼓励对电影产业的投资、鼓励金融、保险与电影产业的结合，规范市场秩序等。笔者曾参与北京律协传媒委专门组织的对于征求意见稿的讨论，并一直关注电影产业促进法的审议过程，也欣喜地看到北京律协传媒委对于征求意见稿的修改意见在电影产业促进法中的体现，笔者结合日常工作实务以及自身对电影产业促进法的理解，就电影产业促进法的诸多亮点及具体促进措施，解读如下：
一、明确了电影的定义，确定了电影产业促进法的适用对象。
已经实施多年的《电影管理条例》并未对电影进行明确的定义，电影产业促进法对电影给予了明确的定义：电影，是指运用视听技术和艺术手段摄制、以胶片或者数字载体记录、由表达一定内容的有声或者无声的连续画面组成、符合国家规定的技术标准、用于电影院等固定放映场所或者流动放映设备公开放映的作品。
相较于征求意见稿，最终通过的电影产业促进法对于电影的定义增加了“用于电影院等固定放映场所或流动放映设备公开放映”的界定，将“电影”更加清晰、准确地区别于其他的视听作品，明确了电影的定义，确定了电影产业促进法的适用对象。
二、取消了电影制片单位、《摄制电影片许可证（单片）》的审批。
2002年实施的《电影管理条例》规定了电影制片单位、《摄制电影片许可证（单片）》的审批制度。2006年，国家广播电影电视总局制订了《电影剧本（梗概）备案和电影片管理规定》并实施，通过实施该规定，实际上不再执行《摄制电影片许可证（单片）》的审批，采用了电影剧本（梗概）的备案制，摄制电影片，须在拍摄前将电影剧本（梗概）送国家广播电影电视总局或相应的实行属地审查的省级广电部门备案，国家广播电影电视总局将定期在相关媒体公布电影剧本（梗概）备案情况。因此，《摄制电影片许可证（单片）》的审批其实早已被取消，电影产业促进法从立法层面上对于以往的操作实践进行了确认。
在电影产业促进法征求意见稿中，提出鼓励企业、其他组织从事电影摄制活动，明确取消了《摄制电影片许可证（单片）》，只保留《电影制作许可证》，下放了电影摄制审批、特殊题材电影剧本审批、电影公映审批、电影放映审批和举办涉外电影节（展）审批。
在最终通过的电影产业促进法中，不仅没有保留《摄制电影片许可证（单片）》的审批制度，连《电影制作许可证》的审批制度都没有保留，普通的法人、其他组织都可以将电影剧本梗概向电影主管部门报备，彻底放宽了“准拍”电影的条件。
但对于涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的，没有下放审批权限，仍应当按照国家有关规定将电影剧本报送审查。
三、《电影公映许可证》可由省级电影主管部门颁发。
一直以来，按照《电影管理条例》的规定，《电影公映许可证》由国务院广播电影电视行政部门颁发。电影产业促进法更改了这一实行多年的规定，各省一级的电影主管部门将有权颁发《电影公映许可证》即电影准播证。电影准播证对于电影行业来说是相当重要的一个环节，电影产业促进法将此权力下放到各省级电影主管部门，是将电影审批环节最重要的一个权力下放，这无疑是促进电影产业发展的重大利好。
四、电影审查者由电影审查委员会改变为五名专家，并增加了再次评审程序。
关于电影审查，现行规定是由国家新闻出版广电总局电影审查委员会进行审查，如制片单位对电影片审查决定不服的，可以向电影复审委员会提出复审申请。
电影产业促进法规定，对电影审查由不少于五名专家进行评审，由专家提出评审意见，如法人、其他组织对专家评审意见有异议的，电影主管部门可另行组织专家再次评审，且专家的评审意见应作为作出审查决定的重要依据。鉴于专家遴选和评审的具体办法以及电影审查的具体标准尚未出有具体规定，因此，大家最为关注的电影审查只是在审查流程上作了修改，实质上是否会有改动，还有赖于相关制度及电影评审、审查标准的出台。
五、外资直投电影制作、发行、院线公司仍应按外商投资产业指导目录进行，对于符合比例要求的中外合作拍摄影片，可视为境内制片者摄制的电影。
（一）外商直接投资电影制作、发行、院线公司仍未放开
电影产业促进法规定，境外资本在中华人民共和国境内设立从事电影活动的企业的，按照国家有关规定执行。根据现行的外商投资产业指导目录，外商投资电影制作、发行、院线公司仍属于禁止领域，仅在CEPA项下对于适合主体投资设立发行国产影片的公司作了一定程度的开放。
在电影产业促进法发布会上，国家新闻出版广电总局电影局负责人也表示，电影产业促进法旨在促进国产电影发展，主要着眼于对国内电影产业的规范和促进，着眼于对国产电影的扶持和保护。从国外立法情况看，其他国家电影产业促进法律一般也不详细规定涉外电影问题。
（二）中外合作摄制电影符合条件者可被视同为境内制作
电影产业促进法规定，合作摄制电影符合创作、出资、收益分配等方面比例要求的，该电影视同境内法人、其他组织摄制的电影。这里的合作摄制是否是指只要符合《中外合作摄制电影片管理规定》的影片就是境内制作影片呢？根据《聘用境外主创人员参与摄制国产影片管理规定》对于国产影片的界定，本规定所指的国产影片，包括国产故事片（含儿童片）、纪录片、科教片、美术片、专题片及各类中外合拍影片（不含协作摄制、委托摄制的影片），在这里，《中外合作摄制电影片管理规定》项下的协作摄制、委托摄制的影片未被视为国产电影，只有中外联合摄制的影片属于国产电影。
那么，应该符合什么样的比例要求才能视为境内制作呢？目前的法律法规并没有特别明确的规定，但是从其他有关的规定或协议中也可以发现一些参考标准，如按照《中外合作摄制电影片管理规定》，联合摄制中需聘用境外主创人员的，应当报国家新闻出版广电总局批准，且外方主要演员比例不得超过主要演员总数的三分之二。再如我国与各国签署的联合拍摄电影片的协议，也对境内外的融资比例、创意贡献作出了规定。是否可以参照这些比例来认定为境内制作，还需要主管部门更进一步的明确指引。
另外，CEPA项下对于视为国产影片的具体规定亦可以借鉴，如根据香港特别行政区有关条例设立或建立的制片单位所拍摄的，拥有50% 以上的影片著作权的华语影片，影片主要工作人员组别中香港居民应占该组别整体员工数目的50% 以上的，经内地主管部门审查通过后，由中国电影集团公司统一进口，由拥有《电影发行经营许可证》的发行公司在内地发行，不受进口配额限制。再如香港与内地合拍的影片视为国产影片在内地发行。
六、明确了未取得《电影公映许可证》的电影，不得参加电影节（展）
征求意见稿中关于未取得《电影公映许可证》的电影不得发行、不得放映、不得参加电影节（展）同属于一个条款，而在最终通过的电影产业促进法中，将未取得《电影公映许可证》不得参加电影节（展）专列为一条表述，该法第21条前半部分的表述如下：摄制完成的电影取得电影公映许可证，方可参加电影节（展）。笔者理解这是主管部门对于参加电影节（展）的一个前提规定。21条后半部分对于参加境外电影节（展）又作了更进一步的规定：拟参加境外电影节（展）的，送展法人、其他组织应当在该摬外电影节（展）举办前，将相关材料报相应的电影主管部门备案。笔者理解电影促进法对于参加境外电影节（展）作出了更为严格的限制，不仅仅要求电影需取得《电影公映许可证》，还应将相关材料报备，相关材料可能包括与电影节（展）举办有关的信息以及拟参展的电影素材，以保证取得电影公映许可证的电影与参展电影的一致性。
七、明确规定未取得《电影公映许可证》的电影，不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，不得制作为音像制品。
国家新闻出版广电总局早在2012年出台规定，未取得《电影片公映许可证》、《电视剧发行许可证》的电影和电视剧，不得在网上播出。电影产业促进法本条款的规定，是将上述实践经验上升到立法层面加以确定。
八、演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨，遵守法律法规，尊重社会公德，恪守职业道德，加强自律，树立良好社会形象。
演员和导演违法、犯罪的案例屡见不鲜，吸毒、酒驾等违背法律和道德的状况频出，电影本身就是大众媒体，演员所塑造的高大上的形象会成为观众仿效的榜样。此次电影产业促进法，对演员、导演等电影从业人员直接提出了倡导性要求，设定了法律和道德的底线，将有利于电影从业人员树立社会形象，促进电影产业健康发展。也会引导电影制片方在聘用演员、导演时，从社会影响力的角度考虑对行为不检点电影从业人员的聘用，电影从业人员的不良行为记录或许也会成为电影审查负面不利影响的一条标准。
九、鼓励金融、保险机构与电影产业结合，呼声已久的完片担保制度有了法律依据。
电影产业促进法鼓励金融机构为从事电影活动以及改善电影基础设施提供融资服务，鼓励开展知识产权质押融资业务。鼓励保险机构依法开发适应电影产业发展需要的保险产品，国家鼓励融资担保机构依法向电影产业提供融资担保，通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等方式分散风险，为完片担保制度的出台与规则制定提供了法律保障。
十、禁止票房造假行为，明确规定对违反者的处罚标准。
制造虚假交易拉动票房已成为电影行业内公开的秘密，叶问3的虚假票房已然成为公众事件，诸多虚假票房事件对电影行业造成了极为恶劣的影响。电影产业促进法明确规定电影发行企业、电影院等应当如实统计电影销售收入，提供真实准确的统计数据，不得采取制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等不正当手段，欺骗、误导观众，扰乱电影市场秩序。违反本条规定者，最高可被处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款及吊销许可证。
十一、除上述规定外，电影产业促进法还在以下方面对电影产业的促进、支持、保障作出了明确的规定：
1、加强版权的保护，赋予影院工作人员现场制止权及要求离场的权力
未经权利人许可，任何人不得对正在放映的电影进行录音录像。发现进行录音录像的，电影院工作人员有权予以制止，并要求其删除；对拒不听从的，有权要求其离场。
2、电影放映期间不得插播广告。
国家鼓励电影院在向观众明示的电影开始放映时间之前放映公益广告。电影院在向观众明示的电影开始放映时间之后至电影放映结束前，不得放映广告。违反此条规定者，可被处以处一万元以上五万元以下的罚款。
3、对电影洗印、加工、后期制作业务的备案规定。
公民、法人和其他组织可以承接境外电影的洗印、加工、后期制作等业务，并报省级人民政府电影主管部门备案，但是不得承接含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影的相关业务。违反本规定者，除处以罚款外，还可由电影主管部门通报工商行政管理部门，由工商行政管理部门吊销营业执照。
3、加大对农村电影放映的扶持力度
由政府出资建立完善农村电影公益放映服务网络，积极引导社会资金投资农村电影放映，县级以上人民政府应当将农村电影公益放映纳入农村公共文化服务体系建设，按照国家有关规定对农村电影公益放映活动给予补贴。
4、推荐有利于未成年人健康成长的电影，并采取措施支持接受义务教育的学生免费观看。
国家鼓励电影院以及从事电影流动放映活动的企业、个人采取票价优惠、建设不同条件的放映厅、设立社区放映点等多种措施，为未成年人、老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等观看电影提供便利；电影院以及从事电影流动放映活动的企业、个人所在地人民政府可以对其发放奖励性补贴。
5、加大对电影产业的支持与税收倾斜力度
国家实施必要的税收优惠政策，促进电影产业发展，国家引导相关文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入力度。
6、鼓励积极盘活现有电影院用地资源，支持电影院建设和改造。
县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，有效保障电影院用地需求，积极盘活现有电影院用地资源，支持电影院建设和改造。
6、鼓励境内电影制作者到境外合作摄制电影，进行跨境投资。
国家鼓励法人、其他组织通过到境外合作摄制电影等方式进行跨境投资，依法保障其对外贸易、跨境融资和投资等合理用汇需求。
7、国家实施电影人才扶持计划。
国家支持有条件的高等学校、中等职业学校和其他教育机构、培训机构等开设与电影相关的专业和课程，采取多种方式培养适应电影产业发展需要的人才。国家鼓励从事电影活动的法人和其他组织参与学校相关人才培养。
8、为维护市场秩序，加大对于违法者的处罚力度
电影产业促进法对违法行为的处罚作出了较为严厉的规定，电影产业促进法47条到58均是关于法律责任的规定，笔者对于可能涉及处罚严重且有较高倍数的条款作了梳理如下，应引起电影从业者的关注：
（一）处以违法所得五倍以上十倍以下罚款的情形有：
1、违反本法规定擅自从事电影摄制、发行、放映活动的，违法所得五万元以上的。
2、伪造、变造、出租、出借、买卖本法规定的许可证、批准或者证明文件的，或者以其他形式非法转让本法规定的许可证、批准或者证明文件的；以欺骗、贿赂等不正当手段取得本法规定的许可证、批准或者证明文件的。
3、发行、放映未取得电影公映许可证的电影的；取得电影公映许可证后变更电影内容，未依照规定重新取得电影公映许可证擅自发行、放映、送展的；提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的。
4、法人或者其他组织未经许可擅自在境内举办涉外电影节（展）的，违法所得五万元以上的。
5、个人擅自在境内举办涉外电影节（展），或者擅自提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的，违法所得五万元以上的。
6、承接含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影的洗印、加工、后期制作等业务的，违法所得五万元以上的。
（二）处以违法所得一倍以上五倍以下罚款的情形有：
电影发行企业、电影院等有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，扰乱电影市场秩序的。
（三）对被吊销许可证者的后续准入限制：
法人、其他组织或者个体工商户因违反本法规定被吊销许可证的，自吊销许可证之日起五年内不得从事该项业务活动；其法定代表人或者主要负责人自吊销许可证之日起五年内不得担任从事电影活动的法人、其他组织的法定代表人或者主要负责人。
结语：电影产业促进法在制订种种促进、鼓励措施的同时，也关注引导一个有序竞争的市场秩序，电影产业从业者在沐浴着电影产业促进法带来的春风大步前进的同时，也应更加重视业务的合法、合规性，将更有利于实现电影与资本的紧密结合，早日制作出中国的超级大片来。
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