经营性集体建设用地入市试点政策
为了改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，包括经营性集体建设用地入市在内的农村土地改革试点工作从2015年初启动，至2017年底截止。试点的三年时间已经过半，在试点工作实施中期，就经营性集体建设用地入市的政策要点、实施情况、不同地区试点方案介绍以及未来走向等进行简要叙述，以期可以对经营性集体建设用地入市试点政策有全面的了解及进行实务操作的指导。
概述：
l 2013年十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”
l 2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意见针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要求完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度，并提出改革试点的要求。
l 2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。
l 三十三个试点县（市、区）名单
北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。
l 2015年3月，国土资源部在全国选取15个市（县），开展农村集体经营性建设用地入市试点工作。
l 2016年1月15日，大兴区西红门镇2号地小B(2-004)地块集体经营性建设用地使用权由北京赞比西房地产开发有限公司以80500万元竞得，成为北京市农村集体经营性建设用地入市首个地块。
l 作为全国33个改革试点县之一，浙江省德清县承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务。截至今年上半年，完成了66宗农村集体经营性建设用地入市交易，占全国试点地区已入市集体土地宗数的40%以上。
l 截至2016年4月底，全国共有97宗1277亩农村集体经营性建设用地入市，总价款达15.7亿元（平均下来每亩123万元）。
农村土地改革试点的四个方向
在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三个底线的前提下，农村土地改革具体体现在四个方面：
一、 完善土地征收制度。
l 缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;
l 规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;
l 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二、 建立农村集体经营性建设用地入市制度。
l 完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;
l 明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;
l 建立健全市场交易规则和服务监管制度。
三、 改革完善农村宅基地制度。
l 针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;
l 对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;
l 探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;
l 改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四、 建立土地增值收益分配机制。
l 针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。
农村集体经营性建设用地流转政策经历了一个从禁止到肯定的过程，也经历了一个从提出到实施跨越二十年的历程。同时，集体土地的流转，也是法律与地方法规、规章冲突较为严重的领域。在试点工作开展之前就已经有不少地方出台了农村集体土地经营权流转的规定，如广东省、湖北省、河南省等地。
对于正在实施三项土地制度改革（这三项土地制度改革被称作“三块地”），从改革创新力度和难度来看，集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，创新力度居三块地之首。集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同城镇国有建设用地的统一市场、同地同权。
农村集体经营性建设用地入市试点的法律突破
《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第四十三条）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第六十三条）。 在这两款的限制下，农村集体土地除了可用于审批宅基地建房和进行公共设施和公益事业建设，以及兴办乡镇企业之外，不能用于其他建设活动。
在试点政策实施后，试点区域暂时调整如下法律中关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价：
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”
农村集体经营性建设用地入市试点的制度解读：
农村集体经营性建设用地入市试点围绕“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”这一原则开展。上述原则中，农村集体经营性建设用地的范围是什么？处置经营性集体土地使用权的主体仅限于所有权人么？符合规划和用途管制的理解？
农村集体经营性建设用地的范围
本次试点针对集体经营性建设用地使用权，不是所有的集体所有建设用地均可入市，入市的经营性建设用地使用权应当同时符合如下条件：
1、为乡镇企业用地
《土地管理法》规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。同时，对于哪些用地为建设用地在《全国土地分类》中也有着明确的说明。但集体经营性建设用地具体是指何种用地？《土地管理法》并没有明确规定。集体经营性建设用地认定的难点在于“经营性”。按照土地管理法，农村集体建设用地分为三类，第一类为农村宅基地；第二类是农村的公益性和公共设施用地；第三类是乡镇企业用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村建设用地。农村宅基地和公益性和公共设施用地有着严格专属使用限制，并不具有“经营性”，同时，参考《物权法》关于经营性用地的界定（《物权法》第一百三十七条 工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让），经营性集体建设用地应当指上述的乡镇企业用地。
2、存量集体经营性建设用地
准予入市的集体经营性建设用地必须是存量集体经营性建设用地，对于试点政策颁布以后，新增的乡镇企业用地不在入市范围内，这样对于遏制投机新增集体经营性建设用地有着积极的意义，坚守耕地红线不突破的底线。
3、合法取得的存量集体经营性建设用地
鉴于农村权属登记长期处于的不规范状态中，合法取得与非法取得土地使用权的情况并存，因此，进行集体经营性建设用地入市交易前需要厘清相关权属，保护合法权利。
4、入市交易的为集体土地使用权
试点为集体经营性建设用地使用权入市，土地所有权不得进行交易，坚持土地公有制性质不改变的底线。
按照现在试点的实施情况，如下集体建设用地进行了入市交易：绿隔产业用地、工业用地、商业服务业设施用地、科教用地。
（二）处置经营性集体土地使用权的主体仅限于所有权人么？
《土地管理法》第八条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，因此，村集体经济组织或者村民委员会作为集体土地的所有权人有权处分集体土地使用权毋庸置疑，可以采取出让、租赁、入股的方式处置集体经营性建设用地使用权。
那么合法取得经营性集体土地使用权的主体（如乡镇企业）是否也可以处置？ 按照试点政策的描述，我们理解，合法取得经营性集体土地使用权的主体同样可以进行集体土地使用权的处置。同时，从现在试点项目项目的出让情况来看，乡镇企业、基于村民民主程序获得全权委托的公司都有作为处置主体的实例。
（三）“符合规划、用途管制”的理解
“遵守规划”：我国各级政府制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须符合城乡规划的要求。《城乡规划法》规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。
“土地用途管制”：我国实行土地用途管制制度。《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
我国实行依法规划、用途管制制度，因此“符合规划和用途管制”是指，集体建设用地入市成交后，取得的土地的受让人进行的建设，应当符合城乡规划的要求，按照规划确定用途使用土地。
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
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